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¿Deberían las economías en desarrollo seguir a Estados Unidos y China construyendo campeones nacionales?

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Autor Douglas Irvin /

 

La geopolítica está cambiando rápidamente el panorama del comercio mundial. El entorno político de hace apenas unas décadas parece un recuerdo lejano.

Durante el período de reforma de las décadas de 1990 y 2000, las economías en desarrollo y en transición abrieron sus mercados y adoptaron la globalización.

Ese período vio la creación de la Organización Mundial del Comercio, estableciendo un sistema basado en reglas de comercio no discriminatorio. También estuvo marcado por la ausencia de tensiones geopolíticas, ya que China se centró en el crecimiento y Rusia luchó por estabilizarse.

Ahora los políticos debaten el futuro de la globalización. Les preocupa la fragmentación de la economía mundial y el incumplimiento de las normas comerciales mundiales.

Las intervenciones comerciales van en aumento, en forma de políticas industriales y subsidios, restricciones a la importación basadas en preocupaciones ambientales y de seguridad nacional, y controles de exportación para castigar a los rivales geopolíticos y garantizar el suministro interno.

¿Qué deben hacer las economías en desarrollo para navegar en este nuevo entorno? ¿Deberían adoptar políticas similares, volteándose hacia adentro para proteger sectores clave con subsidios y controles comerciales?

El debate sobre si las economías en desarrollo deben entrar o salir de la economía mundial es perenne. En la década de 1950, muchos observadores eran pesimistas acerca de las perspectivas de exportación de los países de bajos ingresos y temían que enfrentaran términos de intercambio cada vez más bajos. Se consideraba que las fuerzas económicas mundiales exacerbaban la desigualdad y empujaban aún más a las economías en desarrollo. Se pensaba que se necesitaban políticas de sustitución de importaciones para que sus economías fueran más autosuficientes y menos dependientes de otros mercados.

Malinterpretando la historia

Parte de la razón para volverse hacia adentro fue una interpretación particular de la historia. La creencia de que los países más ricos tenían éxito porque protegían la fabricación dio respetabilidad a la política industrial. Eso resultó ser una mala lectura de la historia.

A pesar de los altos aranceles, Estados Unidos se desarrolló como una economía abierta —abierta a la inmigración, el capital y la tecnología— y con un mercado interno excepcionalmente grande que era ferozmente competitivo.

Además, los Estados Unidos con aranceles elevados superaron a la Gran Bretaña de libre comercio en ingresos per cápita a fines del siglo XIX al aumentar la productividad laboral en el sector de servicios, no al aumentar la productividad en el sector manufacturero (Broadberry 1998) .).

En Europa occidental, el crecimiento estuvo relacionado con el traslado de recursos de la agricultura a la industria y los servicios. Las políticas comerciales diseñadas para proteger la agricultura de los precios bajos probablemente retrasaron esta transición en países como Alemania.

Si bien la sustitución generalizada de importaciones cayó en desgracia hace décadas , el debate sobre la política industrial continúa hasta el día de hoy. La experiencia de los países exitosos de Asia oriental le ha dado un brillo positivo, pero incluso aquí la historia estándar puede inducir a error.

En 1960, Corea del Sur cargaba con una moneda sobrevaluada y exportaciones de solo el 1 por ciento del PIB. La capacidad del país para importar dependía casi por completo de la ayuda estadounidense.

Después de devaluar su moneda a principios y mediados de la década de 1960, las exportaciones de Corea se volvieron más competitivas y se dispararon, alcanzando el 20 por ciento del PIB a principios de la década de 1970.

La política principal consistía en establecer un tipo de cambio realista que permitiera que las exportaciones florecieran junto con un crédito más barato para todos los exportadores, no para las industrias específicas ( Irwin 2021).).

La política industrial realmente no comenzó hasta el impulso de la industria química y pesada de 1973-1979, que luego terminó debido a sus costos excesivos e ineficiencia. Pero el rápido crecimiento de Corea ya se había desatado antes de la era de la política industrial.

El debate sobre la política industrial lleva mucho tiempo estancado. Algunos lo ven como esencial para el crecimiento de la productividad y la transformación estructural, mientras que otros lo ven como un cómplice de la corrupción y el fomento de la ineficiencia.

Algunos apuntan al costoso intento de Argentina de promover el ensamblaje de productos electrónicos en Tierra del Fuego, mientras que otros apuntan a relucientes fábricas de alta tecnología en China y Corea. Los efectos son fáciles de exagerar. Los modelos cuantitativos sugieren que las ganancias incluso de las políticas industriales diseñadas de manera óptima son pequeñas y es poco probable que sean transformadoras ( Bartelme y otros 2021 ).

Lo que es nuevo es que Estados Unidos se ha unido a China en una adopción explícita de políticas industriales.

China ha estado en el juego al menos desde que el presidente Xi Jinping reafirmó el control estatal sobre la economía, alejándose de las políticas orientadas al exterior de Deng Xiaoping y sus sucesores.

La iniciativa Made in China 2025, que consiste en grandes subsidios a industrias específicas, ha dado paso a la idea de «doble circulación», enfocada en reducir la dependencia externa mediante el fortalecimiento del abastecimiento interno por parte de empresas locales y el impulso por la autosuficiencia en tecnologías clave. .

Estados Unidos comenzó a proteger las industrias del acero y el aluminio, aparentemente por motivos de seguridad nacional, durante la administración Trump.

Con la Ley CHIPS y la Ley de Reducción de la Inflación, EE. UU. introdujo subsidios para “relocalizar” la producción de semiconductores y adoptó regulaciones restrictivas de contenido nacional para vehículos eléctricos para garantizar la producción nacional.

Y la Unión Europea siempre ha tenido políticas industriales, anunciando en 2020 una estrategia industrial para potenciar su “autonomía estratégica abierta” en la transición hacia una economía verde y digital.

¿Dónde deja esto a las economías en desarrollo? ¿Deberían seguir el nuevo Consenso de Washington-Beijing-Bruselas de construir ciertas industrias nacionales a través de subsidios gubernamentales y restricciones comerciales? Esa sería una estrategia arriesgada. Los subsidios podrían terminar siendo costosos y los beneficios podrían resultar esquivos.

Las restricciones comerciales corren el riesgo de iniciar un giro dañino hacia adentro hacia el proteccionismo que reduciría las ganancias de exportación y, por lo tanto, reduciría las importaciones críticas que compran.

Los subsidios industriales a gran escala parecen ser un lujo que los países ricos pueden permitirse. El hecho de que EE. UU., China y la UE puedan permitirse subsidios no significa que otros deban seguirlos. Como ha advertido Ricardo Hausmann , “Copiar las soluciones de otros países a problemas que no tienes, o centrarte en temas de moda que no son realmente importantes, es una receta para la ineficiencia, si no para el desastre”.

Las economías en desarrollo fiscalmente limitadas no pueden permitirse subsidios generosos para los productores nacionales cuando los balances fiscales son precarios y los beneficios inciertos. Los escasos fondos públicos pueden gastarse más eficazmente en mejorar la salud y la educación y ayudar a los pobres en lugar de destinarlos a las industrias nacionales.

China ilustra cómo los subsidios industriales pueden ser una forma ineficiente de gastar recursos escasos. En 2006, China identificó la construcción naval como una “industria estratégica” y comenzó subsidios masivos a la producción y la inversión, principalmente a través de préstamos baratos.

La evidencia sugiere que estas políticas no produjeron grandes beneficios sino que fueron un desperdicio (debido al exceso de capacidad) y distorsionaron los mercados (obligando a los países más eficientes a ajustarse reduciendo su producción).

La participación de mercado global de China creció a expensas de los productores de bajo costo en Japón, Corea del Sur y Europa, pero sin generar ganancias significativas para los productores nacionales ( Barwick, Panle Jia, Myrto Kalouptsidi y Nahim Bin Zahur. 2019)).

Los subsidios se disiparon a través de la entrada y expansión de productores menos eficientes, lo que creó un exceso de capacidad y condujo a una mayor fragmentación de la industria. Los préstamos fueron políticos en el sentido de que las empresas estatales, en lugar de los productores privados más eficientes, recibieron la mayor parte del apoyo.

La industria de la construcción naval no generó efectos indirectos significativos en el resto de la economía, y no hubo evidencia de aprendizaje práctico en toda la industria.

Sacrificar las ganancias comerciales

Del mismo modo, un giro hacia las restricciones comerciales corre el riesgo de sacrificar algunas de las ganancias que las economías en desarrollo han obtenido al participar en los mercados mundiales.

Muchos países han logrado avances económicos en las últimas décadas comprometiéndose con la economía global en lugar de cerrar mercados con la esperanza de estimular la innovación local.

China no se enriqueció a través de la política industrial, sino mejorando la productividad en la agricultura, permitiendo la inversión extranjera en la manufactura y liberando al sector privado. Las reformas de India de 1991 para desmantelar la “License Raj” de trámites burocráticos que sofocaban la empresa privada y abrir la economía continúan impulsando el crecimiento, aunque se necesitan más reformas.

Bangladesh también se ha beneficiado de la apertura a la inversión extranjera, que aporta capital y tecnología, tanto que el país ahora tieneun ingreso per cápita más alto que la India. También otros países, desde Etiopía hasta Vietnam, han logrado más con el compromiso económico que con el aislamiento económico, porque se benefician de la tecnología y la inversión del resto del mundo.

Si bien se ha puesto de moda menospreciar las políticas económicas neoliberales del Consenso de Washington, la apertura de ese período de reforma vio convergencia, no la divergencia que había sido la norma histórica, entre los países ricos y pobres de todo el mundo.

A partir de alrededor de 1990, las economías en desarrollo comenzaron a crecer más rápidamente y alcanzar los niveles de ingresos más altos que disfrutaban las economías avanzadas ( Patel, Sandefur y Subramanian 2021 ).

El reciente debate sobre si la globalización está muerta o no es estéril. No sería aconsejable que las economías en desarrollo dieran la espalda a la economía global y abandonaran la idea de apoyar las exportaciones y adquirir tecnología más allá de sus fronteras. Todavía tienen mucho que ganar con el resto del mundo y mucho que perder si regresan a las políticas de puertas cerradas del pasado.

DOUGLAS IRWIN es profesor John French de Economía en Dartmouth College y miembro principal no residente del Instituto Peterson de Economía Internacional.

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